自今年3月21日《深化黨和國家機構改革方案》公布后，9月10-11日，中央機構編制委員會辦公室首次集中公布了16個部門的“三定”方案(定職能、定機構、定編制)，包括國家醫保局、自然資源部、生態環境部、國家知識產權局等。
在近日降低社保費率等問題引發眾多討論的背景下，全國社會保障基金理事會(下稱“社保基金會”)的“三定”方案值得關注。作為負責管理運營全國社會保障基金的機構，社保基金會的主要職能涉及8個方面，其中第二條為：受國務院委托集中持有管理劃轉的中央企業國有股權，單獨核算，接受考核和監督。
9月16日，社保基金會理事長樓繼偉在中國發展高層論壇上表示，希望加快央企劃轉充實社保基金進度。“這有利于增加國企法人結構，將增強社會保障體系的可持續性，從而有可能在精算基礎上繼續降低社保繳費，進一步穩定預期。”他說道。
2017年11月，國務院印發了《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》，將中央和地方國有及國有控股大中型企業、金融機構納入劃轉范圍，劃轉比例統一為企業國有股權的10%。此次社保基金會相關職能的調整，與該文件的要求相一致。
多位專家在接受時代周報記者采訪時認為，20世紀90年代啟動養老保險改革前，已經退休的老職工和即將退休的中年職工沒有基金積累，造成了當前較大的養老金缺口以及較高的繳費費率。劃轉部分國有資本充實社保基金，能夠在一定程度上彌補養老金缺口，為將來降低社保費率打開空間。
減持、轉持職能有變
為了應對將來人口老齡化高峰時期社會保障的需要，2000年8月，國務院決定設立全國社保基金，同時設立全國社保基金會，負責管理運營。與社會保險基金不同，全國社保基金是儲備基金，資金來源包括中央財政預算撥款、國有資本劃轉、基金投資收益等。
早在2000年8月成立之初，社保基金會就具有“減持或轉持國有股所獲資金”的職能，即在國有企業或國有控股企業上市以后，按籌資額的10%上繳給社保基金。但在實際操作中，因為減持或轉持的國有股以上市公司為主，股權變化對上市公司的治理結構、投資者信心產生一定影響，改革一度被擱置。
社保基金會首任理事長劉仲藜在一篇回憶文中稱，這是“最復雜、花了最大經歷去努力推動的籌資工作”。一是按籌資額上繳10%以后，股權就有變化，可能影響公司治理結構，甚至導致喪失國有控股權;二是部分投資者認為，企業上市籌資不用于擴大再生產，而是上繳給了社保基金，對企業的前景信心打折扣。
2009年，國有資本劃轉由“減持”調整為“轉持”，即按照首次公開發行時股份數量的10%，將部分國有股轉由社保基金會持有。社保基金會可以按照股權參與利潤分配，在禁售期結束后，也可以出售所掌握的股權。但上述做法只局限在上市國有企業，涉及的資金規模并不大。2017年11月，國務院啟動第三輪國有資本劃轉，非上市國企也被納入劃轉范圍，規模遠大于前兩輪。其中，社保基金會是劃轉央企國有股權的承接主體。
在此背景下，在此次發布的“三定”方案中，社保基金會的“減持或轉持國有股所獲資金”職能被調整為“受國務院委托集中持有管理劃轉的中央企業國有股權，單獨核算，接受考核和監督”。
為社保降費率打開空間
今年3月，已有5家中央、國有企業開展劃轉社保試點。根據安排，2018年以后，將分批劃轉其他符合條件的央企國有股權，盡快完成劃轉工作。
武漢科技大學金融證券研究所所長、中國養老金融50人論壇核心成員董登新對時代周報記者分析道，過去一段時間，社保的降費主要集中在失業保險、工傷保險、生育保險等小的險種，目前這三個領域的稅率已經沒有降費空間，而醫療保險的支付壓力大，降費的空間不大，“當前職工基本養老保險的稅率較高，一些地區的企業繳費比例甚至達到20%，是未來唯一有降費空間的險種”。
近日，因社保繳費由稅務代征引發企業成本上升的擔憂，9月6日召開的國務院常務會議強調，抓緊研究適當降低社保費率。國資劃轉社保基金，被普遍認為是降低社保費率的有效途徑之一。
按照財政部公布的數據，截至今年7月底，我國國有企業總資產規模達到172萬億元，所有者權益超過60萬億元。雖然無法準確得知國有股權所對應的資產總額，但此前有業內人士按照10%的劃轉率推測，此輪劃轉規模將有可能超過4萬億元。“目前養老金的支付壓力比較大，如果大幅下調繳費費率，將來養老金的缺口會非常大。通過國資劃轉社保基金，可以補充因費率下降帶來的養老金缺口。”董登新說道。
中金公司日前發布研報稱，劃轉國資充實社保使得下調社保費率更加游刃有余。分紅收入使得社保基金每年都有穩定的資金來源，可以用于投資運營，或者彌補降費率后征繳收入的減少。如果劃轉工作能順利開展，董登新推測，在降低社保費率方面，最近兩年應該會有比較大的動作。他分析稱，十九大報告明確提出要“盡快實現養老保險全國統籌”。目前中央已經提出2020年要全面實現養老保險的省級統籌，距離全國統籌僅一步之遙。全國統籌后，養老金的繳費基數和費率將實現全國統一，不存在地區差異。
除了社保降費、養老金全國統籌的要求之外，深化國企改革也要求加快國資劃轉社保工作的進度。中國企業改革與發展研究會副會長李錦對時代周報記者表示，去年年底，98家中央企業集團公司基本完成了公司制改制，這為國資劃轉社保奠定了基礎。此外，隨著國有資產報告制度的建立，今年10月，國務院將首次向全國人大報告國有資產運營情況。李錦推測，國資劃轉社保的工作應該正在緊鑼密鼓地進行。
強化風險管理
除了職能方面的變化，社保基金會在自身定位與內設機構方面也存在不少亮點。
根據“三定”方案，社保基金會是財政部管理的事業單位，作為基金投資運營機構，不明確行政級別。而此前，社保基金會是國務院直屬正部級事業單位。
董登新認為，機構改革之后，將社保基金會從行政機關的領域剝離出來，將其定位為基金投資運營機構，是一種“回歸本源”的做法。“社保基金會將來的任務非常繁重，需要更加專業的人才。對未來養老金風險的預測、養老金缺口的預警將是它的核心競爭力和頭號任務。”董登新說道。
在內設機構方面，社保基金會共設置了12個司局，分別是綜合部、規劃研究部、基金財務部、證券投資部、境外投資部、股權投資部、法規及監管部、風險管理部、養老金管理部、養老金會計部、信息技術部和機關黨委(人事部)。其中，養老金管理部和養老金會計部是2016年《全國社保基金條例》實施后，社保基金會為養老投資運營而新設的部門。此次改革再次明確了這兩個部門的設置。
時代周報記者注意到，風險管理部為新增設的司局，主要負責對基金進行全程的投資風險和內部控制管理;對基金績效進行評估;組織實施內部控制體系建設，開展內控檢查和考核評價等。
此前，社保基金會的風險管理職能主要分散在境外投資部、法規及監管部等部門，前者負責境外投資相關市場風險和投資風險管理工作，后者負責基金投資風險管理和績效評估等。此外還有一個非常設機構，即風險管理委員會，由分管風險工作副理事長、秘書長和有關部門負責風險管理的人員組成。
國務院發展研究中心金融研究所保險研究室副主任朱俊生對時代周報記者表示，社保基金是“養命錢”，所以特別注重安全性。目前社保基金在對接資本市場的過程中，會做一些固定收益類的投資，或者委托基金公司等資產管理公司做投資，這些都涉及風險管控。“現在增加一個常設性的風險管理部，是非常有必要的，有利于強化社保基金在投資過程中的風險管理。”朱俊生說道。(記者 陳澤秀)
